Caso FAC: veja íntegra do parecer do procurador Guilherme Ferraz - WSCOM

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Política

30/07/2007


Caso FAC: veja íntegra do

No dia 28 de junho, o Ministério Público Eleitoral na Paraíba exarou parecer nos autos da Ação de Investigação Judicial (Aije) nº 215, ajuizada pelo Partido Comunista Brasileiro (PCB), em face do governador reeleito Cássio Cunha Lima e do presidente da Fundação de Ação Comunitária (FAC) Gilmar Aureliano de Lima. A Aije versa sobre conduta vedada a agentes públicos em campanha eleitoral, nos termos do artigo 73, inciso IV e parágrafo 10 da Lei 9.504/97 (Lei Geral das Eleições), bem como abuso do poder político e econômico previsto no artigo 22 da Lei Complementar 64/90, caracterizados pela distribuição de cheques pela FAC. O parecer foi encaminhado, hoje, ao corregedor regional eleitoral Carlos Eduardo Lisboa.

Veja íntegra do parecer:

MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL

PROCURADORIA REGIONAL ELEITORAL DA PARAÍBA

PROCESSO: 215

CLASSE: 21 (REPRESENTAÇÃO)

RELATOR: JUIZ CARLOS EDUARDO LEITE LISBOA

REPRESENTANTE: PARTIDO COMUNISTA BRASILEIRO

1º REPRESENTADO: CÁSSIO RODRIGUES DA CUNHA LIMA

2º REPRESENTADO: GILMAR AURELIANO DE LIMA

ASSISTENTE: JOSÉ LACERDA NETO

Eminente Relator,

Trata-se de Representação, com pedido de liminar, conduzindo a

Investigação Judicial Eleitoral, proposta pelo PARTIDO COMUNISTA BRASILEIRO

em desfavor de CÁSSIO RODRIGUES DA CUNHA LIMA, governador do Estado da

Paraíba e GILMAR AURELIANO DE LIMA, presidente da FAC – Fundação de Ação

Comunitária, com vistas a apurar abuso de poder, captação ilícita de sufrágio e

conduta vedada, com fulcro nos arts. 22 da Lei Complementar 64/90 e 41-A e 73, IV,

c/c §§ 5º e 10º da Lei 9.504/97.

O representante assevera que os investigados estariam distribuindo

cheques da FAC na residência de eleitores, com o único propósito de colher

dividendos eleitorais às custas do assistencialismo estatal.

Destaca que as pessoas beneficiadas com os referidos cheques

eram cadastradas no programa estatal denominado “ciranda de serviços”, conduzido

diretamente pelo primeiro investigado, governador do Estado da Paraíba e candidato

a reeleição.

Afirma que, ao contrário do que ocorre nos programas de

assistência social patrocinados pela União, a distribuição dos cheques pela FAC não

está prevista em qualquer Lei Estadual específica que autorize esta despesa e

estabeleça critérios de enquadramento e seleção dos beneficiados, ressaltando que

a Lei Estadual 7.611/2004, que criou o Fundo de Combate e Erradicação da

Pobreza na Paraíba, padece de vício de constitucionalidade e, de qualquer modo,

não poderia ser utilizada para justificar a emissão de cheques, porquanto limita-se a

criar o fundo e não autoriza ou regulamenta a assunção de qualquer despesa.

1

Relata que a Fundação de Ação Comunitária não realizou, no

exercício de 2005, qualquer atividade de distribuição de valores pecuniários

individuais e que, apenas em 2006, ano eleitoral, passou a distribuir cheques de

forma graciosa a pessoas rotuladas de carentes.

Continuando, afirma que as condutas acima descritas, além de

configurar captação ilícita de sufrágio e abuso de poder, se amoldam à vedação do

art. 73, IV, c/c § 10 da Lei 9.504/97, requerendo, por fim, a suspensão liminar da

distribuição dos cheques e, enfim, a cassação do diploma do primeiro investigado,

além da decretação de inelegibilidade e da aplicação de multa em relação a ambos

os investigados, com fulcro nos art. 41-A e 73, IV c/c § 5º e 10 da Lei 9.504/97 e art.

22 da Lei Complementar 64/90.

Às fls. 438/442, consta decisão do relator à época deferindo a

liminar requerida, para suspender a distribuição dos cheques em discussão.

Nas contestações de fls. 451/466 e 468/482, os investigados

destacam que há muitos anos o Estado da Paraíba conta com programa de

assistência social mediante a concessão de auxílio financeiro à população carente,

apresentando, como fundamento para a distribuição dos referidos cheques, a Lei

Estadual 7.020/01, regulamentada pelo Decreto 22.787/2002.

Afirmam que, até agosto de 2005, o programa de auxílio financeiro a

pessoas carentes foi custeado com recursos do Tesouro Estadual e, com a criação

do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza – FUNCEP pela Lei 7.611/2004,

regulamentada pelo Decreto 25.849/05, passou a ser custeado com recursos deste

Fundo.

Destacam que a inconstitucionalidade da Lei Estadual 7.611/04 não

pode ser apreciada pela Justiça Eleitoral e que irregularidades formais de caráter

administrativo não constituem infração ao art. 73, §10, da Lei 9.504/97.

Asseveram que não houve a utilização promocional dos programas

sociais do governo da Paraíba, inclusive durante o programa “ciranda de serviços”

ou qualquer atitude de captação ilícita de sufrágio, destacando que todas as

concessões de cheques obedeceram a legislação de regência e foram autorizadas

mediante processo administrativo. Requerem, por fim, a improcedência da

representação.

Em despacho de fls. 752/755, o relator à época declinou da

competência em processar e relatar os fatos que tipificam a conduta descrita no art.

41-A da Lei 9.504/97, determinando o desmembramento do feito para redistribuição

entre os Juízes Auxiliares da Corte.

Na instrução processual, entre as várias diligências realizadas,

foram ouvidas as testemunhas indicadas pelas partes (fls. 716/742 e 883/888) e

realizada perícia técnica requerida por este Ministério Público Eleitoral, cujo laudo

está colacionado às fls. 954/984.

Houve impugnação ao laudo pericial com pedido de substituição da

perita designada nos autos (fls. 1069/10/80), pleito que restou indeferido, em

2

decisão proferida às fls. 1088/1090 e confirmada pelo acórdão de fls. 1136/1146, em

sede de agravo regimental.

Às fls. 1209/1214, o segundo investigado atravessa petição

requerendo a juntada de cópia de procedimento administrativo 21/2006 instaurado

pelo Ministério Público Eleitoral alusivo ao programa de concessão de ajuda

financeira a pessoas carentes.

Em despacho de fls. 1187/1189, o eminente Relator indefere a

juntada de documentos pleiteada.

Em nova petição às fls. 1204/1206, o primeiro investigado requer a

oitiva de novas testemunhas, dentre as ouvidas pelo Ministério Público Eleitoral no

procedimento administrativo 21/2006 e, conseqüentemente, a reabertura da fase de

instrução processual, com a anulação do despacho que determinou a apresentação

de alegações finais.

Às fls. 1207/1208, consta despacho do eminente relator indeferindo

a oitiva de novas testemunhas e a reabertura da instrução processual.

O primeiro investigado interpôs, às fls. 1194/1202, Agravo

Regimental contra a decisão que indeferiu a juntada de cópia do procedimento

administrativo 21/2006 da Procuradoria Regional Eleitoral e a reabertura de prazo

para alegações finais. Agravo este que se encontra pendente de julgamento.

O autor apresentou alegações finais às fls. 1332/1388, requerendo a

procedência da ação.

Em sede de alegações finais, os investigados levantam a preliminar

de cerceamento de defesa, pois entendem que o laudo pericial foi omisso em

relação a vários quesitos, requerendo a realização de outra perícia ou a

complementação da já realizada. Alegam, ainda em sede de preliminar, que o

julgamento do presente processo deve aguardar o apreiação de recurso espeical

contra decisão que rejeitou exceção de suspeição argüida contra o representante do

Ministério Público Eleitoral. No mérito, reiteram a regularidade do programa em

referência e postulam a improcedência da ação (fls. 1589/1649 e 1649/1659).

Às fls. 1693/1694, o eminente Relator admite José Lacerda Neto,

candidato a Vice-governador na chapa do primeiro investigado, no polo passivo da

demanda na qualidade de assistente.

Foram autuadas em apartado exceções de suspeição opostas

contra a perita judicial, contra o representante do Ministério Público Eleitoral e contra

um dos membros dessa Corte, todas rejeitadas.

É o relatório do necessário. Passa-se à manifestação.

1. PRELIMINARMENTE

1.1 DO AGRAVO REGIMENTAL PENDENTE DE JULGAMENTO

3

Paralelamente ao ajuizamento da presente ação, o Partido

Comunista Brasileiro formulou representação junto a esta Procuradoria Regional

Eleitoral, para que fossem aprofundadas as investigações sobre a distribuição de

cheques pela FAC. Assim, este Órgão Ministerial instaurou o Procedimento

Administrativo 21/2006 com vistas a proceder às diligências necessárias a

elucidação dos fatos.

O primeiro investigado interpôs Agravo Regimental contra decisão

dessa relatoria que indeferiu a juntada de cópias do referido procedimento,

argumentando, em seu recurso, que se tratam de novos documentos, cuja juntada é

autorizada pelo art. 397 do CPC.

Esta Procuradoria instaurou o referido procedimento com o objetivo

de subsidiar sua atuação institucional, como custus legis e, eventualmente, como

parte, neste ou em qualquer outro processo judicial correlato.

Na fase própria desta representação, esta Procuradoria pugnou pela

juntada de diversos documentos que haviam sido produzidos no referido

procedimento administrativo até a data limite para o requerimento de diligências

neste processo (02/09/2006). Ressalte-se que, no requerimento de diligências, fica

clara a existência de Procedimento Administrativo em curso na Procuradoria acerca

dos fatos aqui analisados, como se extrai do próprio pedido de diligências às fls.

811/814 (ítem 1) e do documento juntado às fls. 235.

Porém, com o desmembramento do feito, em relação à matéria

atinente à captação ilícita de sufrágio (fls. 752/755), esta Procuradoria achou por

bem continuar as investigações neste particular (captação ilícita de sufrágio), para,

fosse o caso, instruir o novo processo resultante do desmembramento.

Neste diapasão, foi solicitado que Promotores Eleitorais ouvissem

beneficiários da distribuição de cheques pela FAC por todo o Estado, ressaltandose,

como dito, que esta determinação só ocorreu após o término do prazo de

diligências desta ação, de modo que, mesmo que entendêssemos pertinente a

juntada de cópias dos depoimentos colhidos por aqueles Promotores, ainda assim

estaríamos impedidos de fazê-lo, posto que ultrapassada a fase própria.

Não se trata, portanto, de novos documentos a teor do art. 397 do

CPC, que teriam sido omitidos pelo Ministério Público Eleitoral, mas tão somente de

provas que os agravantes poderiam ter produzido na fase própria, mas não o

fizeram. Afinal, o agravante poderia, na época própria, ter requerido a oitiva de

quaisquer dos beneficiários da FAC, mas não o fez, decaindo de seu direito de

trazer os respectivos depoimentos aos autos em face da preclusão.

Por fim, reitere-se que as oitivas tinham por objetivo eventual

caracterização de captação ilícita de sufrágio, de modo que pouco acrescentariam

para o deslinde do presente processo, uma vez que a prova contida nos autos é

bastante robusta para subsidiar a apreciação da conduta vedada a agente público

em campanha eleitoral e abuso de poder político.

4

Ressalte-se que este Parquet chegou a requerer, em seu pedido de

diligências, a oitiva de alguns beneficiários dos cheques da FAC, o que restou

indeferido pelo então Relator (fls. 828), justamente sob fundamento de que tais

depoimentos serviriam muito mais à apuração de captação ilícita de sufrágio do que

das condutas em discussão nestes autos.

Logo, a matéria versada no referido agravo pode ser enfrentada

como preliminar de cerceamento de defesa no julgamento final desta ação, devendo

ser rejeitada pelos fundamentos acima postos.

1.2 DO CERCEAMENTO DE DEFESA ANTE ALEGADA OMISSÃO

NO LAUDO PERICIAL.

A questão ora aventada como preliminar não merece maiores

digressões, pois essa Corte Regional já apreciou a matéria e exarou o Acórdão

4594/07 (fls. 1136/1146), afastando totalmente as alegadas irregularidades no laudo

pericial. Ocorreu portanto, no caso, preclusão, que impede a reapreciação da

matéria por esse Tribunal.

Aliás, extrai-se daquela decisão que o primeiro investigado, ao invés

de requerer tempestivamente os esclarecimentos que julgava pertinentes por parte

da perita judicial, deixou precluir tal oportunidade, optando por requerer

simplesmente a sua substituição com base em questionamento da qualificação

técnica daquela profissional (analista de finanças e controle externo do Tribunal de

Contas da União), cuja designação fora previamente feita nos autos sem qualquer

impugnação tempestiva das partes.

1.3 DA FALTA DE AMPARO LEGAL PARA O PLEITO DE

SUSPENSÃO DO PROCESSO

Carece de fundamento legal o pedido para que se aguarde o

processamento, junto ao TSE, de exceção de suspeição do Órgão Ministerial, uma

vez que o art. 138, § 1º do CPC, veda expressamente a suspensão do feito:

Art. 138, § 1º A parte interessada deverá arguir o impedimento ou a

suspeição, em petição fundamentada e devidamente instruída, na

primeira oportunidade em que lhe couber falar nos autos; o juiz

mandará processar o incidente em separado e sem suspensão da

causa, ouvindo o arguido no prazo de cinco (5) dias, facultando a

prova quando necessária e julgando o pedido.

Vê-se portanto que o pleito em questão colide frontalmente com

expressa disposição legal, devendo ser rejeitado de plano.

2. DO MÉRITO

5

2.1 EVOLUÇÃO DA DISTRIBUIÇÃO DE CHEQUES A TÍTULO DE

ASSISTÊNCIA SOCIAL PELO ESTADO DA PARAÍBA NOS ANOS DE 2005/2006

Em que pese a presente lide versar sobre várias questões fáticas e

jurídicas de relativa complexidade, o conjunto probatório trazido aos autos ao longo

da instrução nos permite agora uma visão bastante clara e segura da evolução do

discutido “programa” de distribuição de auxílios financeiros.

Nos oito primeiros meses de 2005, o Estado da Paraíba, através da

Casa Civil e do Gabinete do Vice-Governador, concedeu uma espécie de ajuda

financeira a pessoas ditas carentes com recursos do tesouro estadual, tendo por

base legal o art. 1º, inciso I, da Lei 7.020/01, abaixo transcrito:

Lei 7.020/01

Art. 1º Obedecidas as normas de execução orçamentária previstas

na Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal

– para o exercício de suas atribuições institucionais, além das

estabelecidas no art. 45, inciso II, da Lei Estadual 3.936/ de 22 de

novembro de 1977, compete, ainda ao Gabinete Civil do Governador,

na forma que dispuser o regulamento:

I – a prestação supletiva de assistência social, econômica e

financeira, em caráter excepcional, a pessoas carentes, devidamente

identificadas em regular procedimento administrativo.

Como podemos observar no quadro de detalhamento da despesa –

QDD às fls. 997, 998,1002 e 1003, a concessão de auxílio financeiro a pessoas

carentes pela Casa Civil e pelo Gabinete do Vice Governador, até agosto de 2005,

utilizou a rubrica de código 5045, consignada em seus próprios orçamentos

(observe-se que a referida lei não contemplava o gabinete do Vice-Governador).

Em 2004, a Lei Estadual 7.611/04, instituiu o Fundo de Combate à

Pobreza da Paraíba, constituído através da majoração de alguns tributos estaduais e

que, em virtude da anterioridade tributária, só passou a receber recursos a partir do

ano de 2005. Confira-se o texto do seu art. 1º:

Lei 7.611/04

Art. 1º Fica instituído o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza

no Estado da Paraíba – FUNCEP/PB, com o objetivo de viabilizar a

todos os paraibanos o acesso a níveis dignos de subsistência, cujos

recursos serão aplicados, exclusivamente, em ações suplementares

de nutrição, habitação, educação, saúde, saneamento básico,

reforço de renda familiar e outros programas de relevante interesse

social voltados para a melhoria da qualidade de vida, conforme

disposto no art. 82 do Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias – ADCT da Constituição Federal.

A partir de setembro de 2005, oito meses após o início da

arrecadação de recursos para o FUNCEP, a Casa Civil do Governo do Estado

passou a utilizar os recursos do referido fundo para o programa de concessão de

auxílio financeiro, sem possuir, entretanto, em seu orçamento, rubrica que permitisse

tal utilização.

6

Também a partir de setembro de 2005, com o início da utilização de

recursos do FUNCEP, verifica-se que a Casa Civil efetuou algumas mudanças na

distribuição dos referidos cheques com o significativo aumento do valor despendido

mensalmente e do número de beneficiados, bem como com a diminuição dos

valores individuais de cada cheque. Mas, como dito, sem possuir orçamento que a

autorizasse a realizar tal despesa.

Por sua vez, a partir de 2006, a FAC (Fundação de Ação

Comunitária), passou a distribuir também cheques com recursos do FUNCEP a

pessoas ditas carentes sem qualquer base legal ou orçamentária para esta

distribuição, como veremos adiante.

Registre-se que, embora a Lei Orçamentária do Estado para 2005 e

2006 (fls. 999 e 1005) tenha previsto uma rubrica genérica de combate à pobreza

sob número 5274 vinculada ao FUNCEP, apenas a partir de 2006, por meio da Lei

7.943/06, foi incluído o referido código no Plano Plurianual do Estado para os

exercícios 2004/2007.

A argumentação desenvolvida pela defesa de ambos os

representados procura reduzir a referida evolução fática e jurídica a uma mera

mudança de gerenciamento de um programa já em plena execução no exercício

anterior (da Casa Civil para a FAC), procurando com isso descaracterizar a violação

ao disposto no art. 73, inciso IV e §10 da Lei 9.504/97, que proibe a instituição de

novos programas públicos de distribuição de bens em ano eleitoral.

Contudo, a detida análise da prova carreada aos autos, a qual nos

permite uma ampla apreciação da forma de execução do aludido “programa”, revela

que, em verdade, por trás dessa dita “mudança gerencial” encontra-se uma

sucessão de violações frontais aos princípios mais básicos que regem a

administração financeira governamental, as quais visaram permitir uma rápida

implementação daquela distribuição nas proximidades do pleito eleitoral de 2006.

Ademais, restaram patentes diversas circunstâncias que indicam

claramente a relação desses fatos com o contexto político-eleitoral, caracterizando,

muito bem, a figura da conduta vedada a agente público em campanha eleitoral e do

abuso de poder político com conteúdo econômico.

2.2 DA INEXISTÊNCIA DE BASE LEGAL PARA A DISTRIBUIÇÃO

DE CHEQUES PELA FAC

De início, constata-se que a aludida ação governamental, em

verdade, não se trata propriamente de um “programa” na acepção contábil e jurídica

do termo, a qual, como bem ressaltado no parecer da assistente técnica deste

Ministério Público Eleitoral juntado às fls. 1036/1041, consiste num “instrumento de

organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que

concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado

por indicadores instituídos no plano, visando a solução de um problema ou o

atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade”.

7

No concernente à distribuição de cheques capitaneada pela Casa

Civil, não se pode deixar de perceber a precariedade da base legal invocada para a

concessão de tais auxílios, uma vez que, na Lei 7.020/01, menciona-se tão somente

assistência supletiva financeira a pessoas carentes, sem qualquer outro parâmetro

legal que pudesse configurar os contornos mínimos de um verdadeiro programa

estatal de assistência social.

Como veremos em capítulo próprio, tal precariedade contribuiu para

o desvirtuamento da ação governamental, permitindo-se a concessão indiscriminada

de benefícios, a qual culminou com a concessão de auxílio financeiro, por exemplo,

ao próprio Chefe da Casa Civil João Fernandes da Silva, como se fosse pessoa

carente (vide Anexo IX, fls. 11 e 29, e fls. 967 do laudo), em total desrespeito ao

princípio da moralidade administrativa.

No que tange à distribuição de cheques pela FAC em 2006, verificase

a ausência de qualquer dispositivo legal, mesmo que precário, que legitimasse a

sua implementação, a despeito da alegação defensiva de que tal distribuição teria

amparo na Lei 7.020/2001.

Ora, referida lei limitou-se a autorizar, de modo deveras genérico, a

“prestação supletiva de assistência social, econômica e financeira, em caráter

excepcional, a pessoas carentes, devidamente identificadas em regular

procedimento administrativo” por parte do Gabinete Civil do Governador do Estado,

tendo sido regulamentada, nesse particular, de forma também precária, pelo Decreto

22.787/02, cujo art. 1º estendia tal autorização para outros órgãos da administração

estadual direta e indireta.

Ocorre que o próprio Governador de Estado, primeiro investigado,

em atenção à decisão do Tribunal de Contas do Estado consubstanciada na

Resolução RPL – TC – 54/02 (fls. 792/795), editou o Decreto 23.868/03 (fls.

796/797), reformulando o art. 1º do citado Decreto 22.787/02 para adequá-lo aos

limites legais, o qual restou assim redigido

Art. 1º As normas regulamentadoras instituídas por este Decreto para

prestação de assistência social ou para concessão de ajuda

econômica ou financeira a pessoas carentes aplicam-se

exclusivamente ao Gabinete Civil do Governador” (grifamos).

Diante desse texto normativo, editado por um dos próprios

representados, cai por terra a versão defensiva de que a referida Lei serviria de

fundamento para a distribuição de ajuda financeira por outros órgãos, uma vez que,

assim fosse, teria referido texto mencionado tais órgãos, e não apenas o Gabinete

Civil do Governador.

Vale destacar, por oportuno, que, quando o §1º do art. 1º da Lei

7.020/2001 dispõe que a “promoção dessas atividades, de forma supletiva, pelo

Gabinete Civil, não exclui a competência original ou delegada de outros órgãos ou

entidades públicas do Estado”, refere-se, evidentemente, a outras ações

governamentais devidamente delineadas em lei específica, cuja execução fosse

atribuída a outros órgãos, e não às ações previstas na própria Lei 7.020/01 que,

segundo o seu art. 1º e o decreto regulamentador, aplicam-se exclusivamente ao

Gabinete Civil do Governador

8

Em sede de alegações finais, o primeiro investigado, mudando a

versão apresentada na contestação, apresenta a Lei 4.454/83 que instituiu a

FUNSAT (Fundação Social de Apoio ao Trabalho), predecessora da FAC, como

fundamento para a distribuição de cheques por esta última, a qual teria competência

originária para as ações de assistência social e, portanto, estaria autorizada a

distribuir cheques para pessoas carentes. Ocorre que, nesta última lei, consta

apenas previsão genérica de que à FUNSAT/FAC caberia “executar atividades de

trabalho e promoção social”.

Ora, não se discute aqui a competência da FAC para promover a

assistência social no Estado da Paraíba, porém, mostra-se absolutamente

desarrazoado atribuir àquela Lei de 1983 o condão de ter autorizado à FAC o início

da distribuição de cheques em 2006, ano eleitoral, sem quaisquer critérios. Aceitar

tal entendimento redundaria em permitir que a FAC, a título de promover assistência

social, começasse a conceder, quando e como bem entendesse, qualquer tipo de

bem ou serviço, tais como dinheiro, feiras, enxovais, etc.

Outrossim, a Lei 7.611/04 (fls. 503/513), instituidora do FUNCEP,

mesmo abstraindo-se a discussão acerca de sua duvidosa constitucionalidade (uma

vez que não se trata de Lei Complementar, exigível nos termos do art. 79 do ADCT

da CF/88), também não constitui base legal idônea para aquele suposto programa,

pois se limita a constituir fundo com administração autônoma, formado por receitas

estatais, estabelecendo seus objetivos gerais.

Portanto, verifica-se que não existiu qualquer programa legalmente

instituído em lei que fundamentasse a distribuição de recursos a pessoas carentes

por meio de cheques entregues pela FAC no ano de 2006.

2.3 DA INEXISTÊNCIA DE BASE ORÇAMENTÁRIA PARA A

DISTRIBUIÇÃO DE CHEQUES PELA FAC

Como se não bastasse a gravíssima violação ao princípio da

legalidade na execução da despesa em tela, conforme acima demonstrado,

constataram-se outras sérias irregularidades no tocante à operacionalização

orçamentária e financeira daquele suposto programa assistencial.

Pelo que se extrai dos autos (especialmente do laudo pericial às fls.

954/1016), aqueles auxílios financeiros vinham sendo efetivados pela Casa Civil do

Governador no ano de 2005, com recursos próprios, sendo que, a partir do mês de

setembro do mesmo ano, tais auxílios passaram a ser custeados com recursos do

FUNCEP.

Ocorre que o aporte de recursos do FUNCEP para financiar o pálido

“programa” de auxílios financeiros delineado no Decreto 22.787/02 não encontrava

previsão no orçamento do Gabinete Civil do Governador, tanto que a execução

dessas despesas, a partir de então, prescindiu de empenho.

Com efeito, a alocação de recursos do FUNCEP para combate à

pobreza por meio de “auxílios financeiros a pessoas físicas” demandaria sua

9

utilização atrelada a previsão específica no orçamento do órgão executor, também

vinculada a um programa minimamente estruturado em lei.

Nesse sentido, o art. 26 da Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de

Responsabilidade Fiscal estabelece que “a destinação de recursos para, direta ou

indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas

jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições

estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento.”

Portanto, resta equivocada a assertiva da defesa de que bastaria a

existência de convênio e previsão orçamentária no FUNCEP para demonstrar a

regularidade da dita distribuição, porquanto o art. 18 do Decreto 25.849/2005 (fls.

84/85), editado por um dos próprios representados para regulamentar aquele Fundo,

em consonância com o dispositivo legal acima transcrito, estabeleceu que “as

despesas com o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza – FUNCEP/PB

correrão à conta das dotações orçamentárias consignadas anualmente nos órgãos e

entidades para os programas e Projetos/atividades que estejam alinhados com os

objetivos do Fundo e terão código próprio que as identifique.”

Além disso, por exigência do art. 10 do mesmo decreto

regulamentador do FUNCEP, tais programas deveriam estar inseridos nos “planos

locais e setoriais e combate à pobreza voltados para as populações de extrema

vulnerabilidade, conforme Termo de Referência elaborado pela Secretaria do

Planejamento e Gestão, a ser seguido na elaboração dos Planos e administrado

pela Presidência do Conselho Gestor e Parceiros.”

Entretanto, a conclusão pericial aponta que as Leis de Diretrizes

Orçamentárias do Estado da Paraíba correspondentes aos exercícios de 2005/2006

não trataram do aludido “programa” de distribuição de cheques, bem como que

inexistiram os aludidos planos de combate à pobreza.

Acrescente-se que, conforme aponta o parecer da assistente técnica

do Ministério Público Eleitoral (fls. 1036/1041), até mesmo a previsão genérica da

rubrica, vinculada ao FUNCEP, para custeio de programas em auxílio a pessoas

carentes apenas foi inserida no Plano Plurianual do Estado da Paraíba para o

período 2004/2007 em janeiro de 2006, conforme Lei Estadual 7.943/2006 (fls.

1067/1068), ou seja, depois de já iniciada a aplicação de tais recursos daquele

Fundo pelo Gabinete Civil do Governador em 2005.

É sintomático o fato de que os representados não apresentaram

qualquer esclarecimento ou justificativa plausível para essa sucessão de violações

frontais a princípios constitucionais, dispositivos legais e regulamentares, limitandose

a repisar o fato de que haveria código para a despesa em foco no orçamento do

FUNCEP.

Portanto, no caso dos auxílios proporcionados pelo Gabinete Civil do

Governador em 2005, embora houvesse uma sofrível e duvidosa regulamentação

infra-legal para os pretendidos auxílios, não havia a correspondente previsão

orçamentária, razão pela qual foram utilizados recursos do FUNCEP para realização

de tais despesas como sendo extraorçamentárias.

10

Com a transferência dos recursos do FUNCEP para a FAC, visando

à distribuição dos referidos cheques no ano de 2006, constata-se o agravamento da

distorção acima verificada, uma vez que, como já dito, a FAC não gerenciava

nenhum programa específico de distribuição de recursos em espécie ou em cheque

para pessoas carentes, cujos contornos estivessem minimamente delineados em lei

ou em ato regulamentar, nem tampouco dispunha de previsão em seu orçamento

para tanto.

Logo, a prova pericial, reforçada por relatório de auditoria oriundo do

Tribunal de Contas do Estado da Paraíba encartado nos Anexos XV XVI, XVII, XVIII,

XIX e XX (certidão de fls. 878), demonstra que a utilização de recursos do FUNCEP

para distribuição de cheques a pessoas ditas carentes não teve fundamento em

qualquer programa legalmente previsto e não continha rubrica orçamentária

específica.

Sendo assim, remanesce como único amparo normativo remoto

para aquela ação governamental a previsão de uma rubrica genérica, contida no

orçamento daquele Fundo para combate à pobreza por meio de auxílios a pessoas

físicas, a qual, diga-se de passagem, só foi inserida no Plano Plurianual para

2004/2007, quando já iniciada a utilização dos pertinentes recursos pelo Gabinete

Civil.

Enfim, todas essas gravíssimas irregularidades na aplicação de

recursos do FUNCEP revelam, de modo inequívoco, o intuito da administração

estadual de implementar rapidamente a referida distribuição de cheques a partir dos

últimos meses do exercício de 2005 e no exercício de 2006, atropelando

procedimentos legislativos e regulamentares básicos no gerenciamento das finanças

públicas.

2.4 DA AUSÈNCIA DE CRITÉRIOS OBJETIVOS PARA SELEÇÃO

DE BENEFICIÁRIOS

A ausência de base legal específica para o pretenso “programa” em

tela e todas as violações a normas de planejamento e controle orçamentário acima

destacadas, longe de constituírem meras formalidades burocráticas, significaram a

inexistência de qualquer deliberação específica do Poder Legislativo Estadual que

pudesse servir de regramento para a distribuição dos cheques em questão.

Sendo assim, a perícia judicial realizada, neste caso, demonstrou

justamente a inexistência de critérios minimamente objetivos para seleção dos

beneficiários dos cheques distribuídos pelo Governo do Estado.

Ora, considerando as legiões de pessoas carentes existentes num

Estado como a Paraíba, certamente aquela distribuição esporádica de valores não

poderia contemplar todo esse universo de possíveis beneficiários. Logo, na ausência

dos aludidos critérios, caberia ao agente público concessor do benefício decidir a

que tipo de demanda atender, inclusive optando por um Município ou região onde

concentrar atendimentos.

11

Vale destacar que, de acordo com o depoimento do Secretário de

Planejamento do Estado, Franklin Araújo (fls. 741), o Conselho Gestor do FUNCEP

não estabeleceu critérios necessários para a aludida distribuição de valores, sendo

que tais critérios eram definidos pelo Governo do Estado. Observe-se ainda que,

conforme depoimento de um dos seus membros, D. Aldo de Cillo Pagotto (fls. 887),

nas reuniões daquele Conselho não houve detalhamento sobre os mecanismos

utilizados pela FAC para distribuição dos cheques.

Extrai-se desses depoimentos que a atuação do Conselho Gestor do

FUNCEP limitou-se ao mero repasse de recursos, embora lhe coubesse, pela

regulamentação contida no arts. 10 a 17 do Decreto 25.849/05, a responsabilidade

pela elaboração e monitoramento da execução de planos de combate à pobreza,

onde estariam inseridas as ações a serem financiadas por aquele Fundo.

Pelo que consta dos autos, os beneficiários dos aludidos auxílios

seriam pessoas que dirigissem cartas ao Governador solicitando ajuda financeira

(vide depoimento às fls. 886 e foto às fls. 799V), pessoas atendidas pelo próprio

Governador (fls. 799B) e por servidores públicos, em eventos conhecidos como

“Cirandas de Serviços” ou mesmo em suas próprias casas, por iniciativa daqueles

servidores.

É oportuno refletirmos que tal forma de seleção de beneficiários

passa ao largo do princípio constitucional da impessoalidade, que deveria guiar

qualquer política pública, uma vez que concentra nas mãos do gestor público amplos

poderes discricionários e ainda associa ostensivamente os benefícios concedidos à

sua imagem de administrador.

Ademais, a mesma perícia detectou evidente relação entre a

distribuição dos cheques e os eventos conhecidos como “Ciranda de Serviços” (vide

quadro elaborado pela perita às fls. 983/984), nos quais o Governador (ou a Vice-

Governadora) se fazia presente para atender pessoalmente, juntamente com outros

servidores públicos, pessoas de municípios previamente escolhidos por aquele, com

o deslocamento simultâneo de toda uma estrutura de atendimento público.

Ocorre que ao contrário do afirmado pelo Secretário da

Controladoria Geral do Estado em depoimento às fls. 732/738, os Municípios que

receberam os aludidos eventos foram selecionados sem nenhum critério objetivo

claro, sendo que, em tais eventos, foram concentrados diversos serviços de órgãos

públicos estaduais, entre os quais o cadastramento para distribuição dos

multicitados cheques.

Observe-se que o art. 2º, inciso I, do Decreto 25.849/2005, que

regulamentou o FUNCEP, estabelece que a consecução dos objetivos propostos

dar-se-á por meio do apoio técnico, financeiro e/ou material a “programas e projetos

direcionados aos Municípios de todo o Estado que apresentem os piores indicadores

sociais”.

Contudo, a perícia judicial apontou a inexistência de qualquer

relação entre a escolha de municípios beneficiados com a distribuição dos cheques

e a escala de índice de desenvolvimento humano, sendo que o maior número de

cheques foi distribuído para municípios de alto IDH, enquanto outros com baixo IDH

não foram sequer beneficiados com este “programa”.

12

Vale destacar que a defesa produzida pelos representados além de

não revelar objetivamente qual o critério para a escolha daqueles municípios,

também não apresenta qualquer justificativa plausível para violação da norma

regulamentar em referência, limitando-se a afirmar que há situação de carência em

todos os municípios da Paraíba.

2.5 DA AUSÊNCIA DE REGULAR LIQUIDAÇÃO DAS DESPESAS

De acordo com a perícia judicial, foram ainda comprovadas

inúmeras distorções na aludida distribuição pela Casa Civil e pela FAC,

principalmente a entrega de cheques a pessoas sem comprovação de seu estado de

carência ou da efetiva realização da despesa. Quanto a esse ponto, o pertinente

laudo indica diversos casos, apurados em exame amostral, que ilustram muito bem

a notável falta de controle na concessão dos aludidos benefícios.

No laudo pericial (fls. 963 e 981), constam exemplos de concessão

de auxílios a servidores estaduais, a contratantes de TV por assinatura, titulares de

planos de saúde, contratantes de escolas particulares, bem como diversos casos em

que não existia qualquer comprovação do estado de carência extrema que deveria

ser exigida para concessão de tais auxílios.

Consta ainda do anexo I daquele laudo, casos de concessão de

“auxílios financeiros” para custeio de cursos para auditor, encontros de estudantes,

festivais de repentistas, festividades de formatura, pagamento de débitos com

planos de saúde e mensalidades escolares em atraso e pagamento a universidade

particular, finalidades que não se coadunam com o objetivo de assistência a

pessoas em extrema carência,

Constata-se ainda, pelo exame da relação de beneficiários

constante do Anexo IX, a concessão de valores elevados que, além de terem sido

entregues a pessoas sem comprovação de situação de carência, ultrapassam o

limite imposto pelo art. 9º, inciso I, do próprio Decreto 22.787/02, regulamentador da

Lei 7.020/01, sem qualquer justificativa da autoridade responsável.

Citem-se como exemplos os pagamentos de R$ 30.000,00 a

Geraldo Batista dos Santos (fls. 15, 20, 25 e 35 ); R$ 19.100,00 a Solange Brito dos

Santos (fls. 30); R$ 19.000,00 a José de Sousa Filho (fls. 36, 37 e 39); R$ 16.700,00

a Afonso Alexandre Regis Cavalcanti (fls. 19, 33, 76 e 77); R$ 15.000,00 a Lilian

Vasconcelos de Moura (fls. 241); R$ 12.369,00 a José Nazareno Patrício Oliveira

(fls. 07 e 08); R$ 12.000,00 a Gilbran G. Asfora (fls. 08, 36 e 155); R$ 10.910,00 a

Emília Mendonça Limeira Ferreira (fls. 14); e de R$ 49.000,00 ao Sr. Rômulo de

Araújo Lima (fls. 20, 24, 28, 36, 52, 57, 58 e 153); sendo que para este último a

perícia judicial detectou ainda outros pagamentos que elevam esse valor para R$

56.500,00 (fls. 982 dos autos principais).

Vale destacar ainda a informação contida no laudo (fls. 981) acerca

da suposta realização de milhares de visitas domiciliares a beneficiários do

“programa” em tela, fato que exigiria uma considerável mobilização de assistentes

sociais em todo o Estado em poucos meses, lançando dúvidas acerca da efetividade

13

dessas visitas e confirmando a pressa da administração estadual em implementar o

tal “programa”.

Outrossim, consta do relatório do TCE (Anexo 20, fls. 116/117) que

foram liberadas as parcelas 3, 4, 5 e 6, de recursos do FUNCEP para a FAC, sem

que houvesse prestação de contas das parcelas precedentes, em descumprimento

da cláusula 5ª do Termo de Convênio, do §3º do art. 116 da Lei 8.666/93 e do art. 20

do Decreto 25.859/05, que regulamentou a Lei 7611/2004.

Referidas irregularidades constituem evidentes infrações à

sistemática legalmente prevista para liquidação da despesa pública, conforme Lei

4.320/64, constituindo mais uma evidência da forma apressada e descontrolada com

que a administração estadual implementou a aludida distribuição.

Causa espécie o fato de a defesa dos representados não ter trazido

aos autos qualquer esclarecimento para tais distorções, as quais constituem

gravíssimas irregularidades na gestão de recursos públicos.

Evidentemente, diante da ausência de controle mínimo sobre a

despesa efetuada, como no caso em tela, tornam-se possíveis as mais diversas

formas de desvios, razão pela qual tais irregularidades deverão ser objeto do devido

encaminhamento junto ao Ministério Público Estadual para aprofundamento das

investigações e adoção das medidas cabíveis para adequado resguardo do

patrimônio e da moralidade administrativa, com a punição dos responsáveis.

2.6 DA CONOTAÇÃO ELEITORAL DAS CONDUTAS EM TELA

Todas as irregularidades acima apontadas na gestão de recursos

públicos, além de terem evidentes repercussões na esfera da responsabilidade civil

e administrativa do primeiro recorrido e de seus auxiliares (o que deverá ser objeto

de oportuna apreciação pelo órgão competente do Ministério Público Estadual),

guardam inequívoca relação com o contexto político-eleitoral.

Como já dito, tais irregularidades demonstram a pressa da

administração estadual em executar as despesas em questão, mesmo sem um

completo arcabouço legal e orçamentário, valendo-se tão somente de rubricas

genéricas de “combate à pobreza” contidas no orçamento do FUNCEP, e ainda sem

um controle minimamente eficaz sobre a execução das despesas.

Uma vez verificada a ausência de rubrica orçamentária específica

vinculada a um programa estruturado em lei, de empenho pelo órgão executor ou

mesmo de documentos comprobatórios da liquidação da despesa apresentados pelo

beneficiário, resta evidente a violação frontal aos mais básicos princípios que regem

as finanças públicas, tais como o da legalidade dos gastos públicos, da

universalidade e especificidade do orçamento público, bem como das regras mais

triviais acerca da execução da despesa de qualquer ente público.

Ademais, a inexistência de um verdadeiro programa legalmente

instituído, baseado em planos de ação e em regras claras e objetivas para

identificação de beneficiários e distribuição igualitária de benefícios, com prévia

14

autorização orçamentária específica na lei do plano plurianual, na lei de diretrizes

orçamentárias, e na lei dos orçamentos anuais da Casa Civil e da FAC, criou um

ambiente propício à manipulação da concessão de benefícios conforme critérios

subjetivos do administrador.

Ora, não se pode conceber, do ponto de vista dos princípios

constitucionais da administração pública (legalidade, moralidade, impessoalidade,

publicidade e eficiência) a existência de um “programa” governamental que autorize

uma autoridade pública a distribuir, quando bem entender, dinheiro em espécie ou

em cheque a pessoas tidas como carentes, podendo atender a cartas de

interessados ou mesmo determinar o comparecimento de servidores públicos a

residências de tais pessoas para lhes oferecer ajuda.

Aliás, esse tipo de “programa” não encontra nenhum amparo na Lei

Federal 8.472/93 – Lei Orgânica de Assistência Social, já que se revela destituído de

planejamento e sistematização mínimos, que pudessem resultar num razoável efeito

de redução igualitária da pobreza nas populações beneficiárias. É evidente que a

distribuição dos aludidos cheques, de acordo com critérios subjetivos do

administrador, não atende aos requisitos mínimos de eficiência do gasto público em

assistência social, já que não se integra numa real política assistencial planejada e

estruturada para duradoura inclusão social de pessoas carentes.

A mácula inerente a esse tipo de ação governamental, aberta ao

subjetivismo da conveniência e oportunidade do administrador para concessão de

benefícios esporádicos em dinheiro ou cheque, assume maior gravidade em se

tratando de programa deflagrado às vésperas do período eleitoral, uma vez que

fomenta a possibilidade concreta de que a distribuição de benefícios seja feita

conforme interesses político-eleitorais do administrador.

No entendimento deste órgão ministerial, não se pode jamais

admitir, num contexto político-eleitoral, que um titular de mandato eletivo, candidato

à reeleição, tenha ao seu dispor um instrumento tão poderoso para influenciar a

vontade do eleitorado dito carente, o qual, sabe-se, é altamente susceptível a esse

tipo de influência.

Logo, a implementação daquela ação governamental em ano

eleitoral, sem autorização legislativa, por meio de Lei específica que a regule e sem

destinação de créditos orçamentários específicos para este fim, constitui, por si só,

situação a ser reprimida exemplarmente pela Justiça Eleitoral. Aliás, merece reflexão

o sério risco de que, sendo admitidas tais práticas no âmbito do governo estadual,

sejam estimuladas e multiplicadas iniciativas semelhantes em nível municipal, com

desastrosas conseqüências para o processo político-democrático.

Ocorre que, no presente caso, houve ainda um fato agravante que,

ao nosso ver, deixa evidente o benefício político-eleitoral em favor do primeiro

recorrido, qual seja a associação ostensiva do programa à pessoa do Governador,

especialmente nos atendimentos por ele realizados nos eventos denominados

“Cirandas de Serviços”.

Esses eventos, largamente divulgados pela publicidade oficial, foram

deflagrados apenas a partir do ano de 2005, sendo visível a sua intensificação (pelo

cronograma às fls. 853/857) no ano de 2006, especialmente com a proximidade do

15

período eleitoral (veja-se que, nos meses de maio e junho de 2006, houve 23

eventos ao todo, quantidade igual a de todos os eventos realizados de maio a

dezembro de 2005)

Registre-se, por oportuno, que a defesa dos representados além de

não esclarecer objetivamente nos autos qual foi exatamente o critério utilizado pelo

Governo do Estado para a definição dos municípios visitados, muito menos justificou

a intensificação de eventos acima mencionada às vésperas do período eleitoral.

Surge incontroversa nos autos a participação direta do Governador

no atendimento a beneficiários do aludido programa, seja por meio de cartas, seja

pessoalmente durante a “Ciranda de Serviços”, sendo que não houve sequer

preocupação em se disfarçar essa associação do dito “programa” à imagem do

Governador, candidato à reeleição.

Pelo contrário, o Governo do Estado chegou a contratar a veiculação

de suplemento, em Jornal Local (fls. 799) justamente para reforçar tal associação,

também em clara violação ao disposto no art. 37, §1º, da CF/88, que proíbe a

realização de promoção pessoal de autoridades em publicidade institucional. Além

disso, o próprio candidato se encarregou de ampliar essa divulgação em seu

programa eleitoral gratuito, como se extrai do teor da mídia acostada às fls. 802.

Por fim, para sepultar qualquer dúvida acerca da relação do aludido

programa com o contexto político-eleitoral, a auditoria do Tribunal de Contas do

Estado concluiu pela extraordinária elevação dos gastos com esse dito “programa”

às vésperas do período eleitoral, chegando-se a gastar nos meses de maio e junho

de 2006 cerca de 98% de todo o quantitativo de recursos gastos no mesmo

programa em 2005, exercício de maior gasto dentre os três primeiros da gestão.

Essa conclusão restou ratificada pela perícia oficial realizada nos

autos da ação de investigação judicial em epígrafe, constando do pertinente laudo

gráficos demonstrativos da evolução daqueles gastos durante os anos de 2005 e

2006, onde se aponta visualmente a referida elevação nas proximidades do período

eleitoral.

Ainda de acordo com a auditoria do Tribunal de Contas do Estado,

no mês de junho de 2006, foram gastos pelo Governo do Estado da Paraíba com

auxílios financeiros a pessoas físicas mais do que nos exercícios de 2003 e 2004

inteiros, sendo que, em seis meses de 2006, esse Governo gastou com aquela

finalidade cerca de 85% de tudo que gastou com o mesmo objetivo em conjunto nos

exercícios de 2003, 2004 e 2005.

Ora, diante de todas as irregularidades apontadas nos tópicos

anteriores, seria deveras incoerente concluir-se que essa extraordinária elevação de

gastos, exatamente às vésperas do período eleitoral, seria uma mera coincidência.

Aliás, pelo que se extrai dos autos, apenas o deferimento de medida

liminar pelo Exmo Corregedor Regional Eleitoral do TRE/PB, suspendendo o aludido

“programa”, obstou o planejamento realizado para continuidade da conduta

questionada ao longo de todo o período eleitoral.

16

Nesse ponto, além de não justificar aquela elevação de modo

plausível, procura a defesa do primeiro investigado, valendo-se de dados

incompletos, fazer crer que teria havido redução proporcional na utilização de

recursos do FUNCEP para auxílio financeiro a pessoas físicas, tendo como

parâmetro o total de recursos executados orçamentariamente por aquele Fundo.

Contudo, tais dados omitem o fato de que, conforme apontado pela

auditoria do TCE, o FUNCEP executou R$ 18.064.045,69 extraorçamentariamente

em 2005 (outra ilegalidade detectada no gerenciamento daqueles recursos), valores

estes que, se considerados, alteram completamente a estatística realizada pela

defesa.

A melhor alternativa para a comparação pretendida pela defesa

deve tomar por base a arrecadação do FUNCEP e a concessão de auxílios

financeiros a pessoas físicas em 2005 e 2006. Partindo-se desses parâmetros,

verifica-se que houve, de fato, um acentuado aumento nominal e proporcional de

gastos com a distribuição de cheques para pessoas carentes.

Com efeito, não procede a alegação de primeiro investigado de que

teria havido uma redução proporcional dos gastos com a rubrica 5274 em 2006, em

confronto com a ampliação da arrecadação no período, senão vejamos:

Pelos dados do relatório de auditoria do TCE às fls. 106/121, em

2005, o FUNCEP arrecadou R$ 28.771.439,82, tendo executado R$ 995.040,00 em

ajuda financeira a pessoas carentes, ou seja, 3,46% do total arrecadado. Já em

2006, o Fundo arrecadou, até o mês de junho, R$ 22.143.262,08 e aplicou, em ajuda

financeira a pessoas carentes, R$ 3.860.398,28, ou seja, 17,43% do total

arrecadado.

Enfim, nesse ponto, a estatística lembrada pela defesa reforça as

conclusões acerca da elevação injustificada de gastos com auxílios financeiros a

pessoas físicas exatamente nas proximidades do período eleitoral de 2006.

2.7 DO ENQUADRAMENTO JURÍDICO DOS FATOS EM TELA:

CONDUTA VEDADA E ABUSO DE PODER POLÍTICO E ECONÔMICO.

Como bem narrado no tópico anterior, o conjunto de circunstâncias

que envolveram os fatos investigados nestes autos não deixam dúvidas acerca de

sua relação com o contexto político-eleitoral.

Portanto, todos os aspectos ali destacados quanto à implementação

apressada e descontrolada de distribuição de auxílios financeiros à pessoas ditas

carentes às vésperas do período eleitoral, com extraordinária elevação no volume de

recursos dispendidos e ostensiva associação à imagem do Governador candidato à

reeleição, configuram muito bem a conduta vedada a agente público em campanha

eleitoral, prevista no art. 73, inciso IV, e §10 da Lei 9.504/97, com redação dada pela

Lei 11300/06, in verbis:

Das Condutas Vedadas aos Agentes Públicos

em Campanhas Eleitorais

17

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as

seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades

entre candidatos nos pleitos eleitorais:

…………………………………………………………………………………………

IV – fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido

político ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de

caráter social custeados ou subvencionados pelo Poder Público;

…………………………………………………………………………………………

§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição

gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração

Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de

emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em

execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o

Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua

execução financeira e administrativa. (Incluído pela Lei nº 11.300, de

2006)

Observe-se que, a argumentação defensiva se concentra em tentar

demonstrar que o “programa” em discussão estaria enquadrado entre as exceções

contempladas naquele §10, ou seja, de que estar-se-ia em jogo um programa social

autorizado em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior,

representando mera continuidade de ações de governo na área assistencial.

Contudo, como exaustivamente explicado acima, não havia sequer

base legal idônea para tal “programa”, nem tampouco arcabouço orçamentário

completo (plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento específico do órgão

executor e planos de combate à pobreza aprovados pelo Conselho Gestor

FUNCE/PB), sendo que o acompanhamento deste Ministério Público Eleitoral

revelou inúmeras distorções na pertinente execução financeira e administrativa.

Por outro lado, vale esclarecer que a caracterização da conduta

vedada a agente público prevista no dispositivo acima transcrito, dispensa a

demonstração de que houve pedido de voto em favor do beneficiário, mesmo

porque, se assim fosse, estaríamos diante da figura específica da captação ilícita de

sufrágio prevista no art. 41-A da mesma lei. A vedação legal em foco visa

justamente reprimir situações como a ora debatida, em que o candidato obtém

dividendos eleitorais a partir do desvirtuamento de programas públicos de

assistência em favor de sua própria imagem.

Embora também não se exija, de acordo com a jurisprudência

predominante em nossos Tribunais Eleitorais, o requisito da potencialidade para

desequilibrar o pleito para fins de caracterização das condutas vedadas previstas no

aludido art. 73 da Lei 9.504/97, tal potencialidade restou claramente demonstrada

nestes autos, a ponto de caracterizar também o abuso de poder político com

conteúdo econômico, previsto no art. 22 da LC 64/91

Com efeito, a jurisprudência pátria tem tradicionalmente exigido para

a caracterização da figura do abuso de poder na seara eleitoral a nota de

potencialidade para influenciar o resultado do pleito. Essa concepção evoluiu a partir

de um posicionamento inicial que propugnava a necessidade de efetiva prova da

18

interferência concreta no aludido resultado, o qual gerava enorme perplexidade pela

dificuldade prática em se conferir efetividade ao conceito.

Assim, o Col. Tribunal Superior Eleitoral acabou por admitir a prova

de mera potencialidade de comprometimento desse resultado para reconhecimento

do dito abuso, considerando, indícios e circunstâncias extraídos do caso concreto.

Nesse sentido, vale destacar o seguinte precedente, que sintetiza referido

posicionamento jurisprudencial:

EMENTA INVESTIGAÇÃO JUDICIAL. ART. 22 DA LC Nº 64/90.

ABUSO DO PODER POLÍTICO. PREFEITO. CANDIDATA A

DEPUTADA ESTADUAL. MÁQUINA ADMINISTRATIVA.

UTILIZAÇÃO. CARTAZES. CONVITES. EVENTOS.

MUNICIPALIDADE. PATROCÍNIO. MOCHILAS ESCOLARES.

DISTRIBUIÇÃO. POSTO MÉDICO. JALECOS. NOME E NÚMERO

DA DEPUTADA. DIVULGAÇÃO. ABUSO DO PODER POLÍTICO.

CONFIGURAÇÃO. CÁLCULOS MATEMÁTICOS. NEXO DE

CAUSALIDADE. COMPROVAÇÃO DA INFLUÊNCIA NO PLEITO.

NÃO-CABIMENTO. POTENCIALIDADE. CARACTERIZAÇÃO.

1. Para a configuração de abuso de poder, não se exige nexo de

causalidade, entendido esse como a comprovação de que o

candidato foi eleito efetivamente devido ao ilícito ocorrido, mas que

fique demonstrado que as práticas irregulares teriam capacidade ou

potencial para influenciar o eleitorado, o que torna ilegítimo o

resultado do pleito.

2. Se fossem necessários cálculos matemáticos, seria impossível

que a representação fosse julgada antes da eleição do candidato,

que é, aliás, o mais recomendável, visto que, como disposto no

inciso XIV do art. 22 da LC nº 64/90, somente neste caso poderá a

investigação judicial surtir os efeitos de cassação do registro e

aplicação da sanção de inelegibilidade.

(RO Nº 752 – RECURSO ORDINÁRIO – ACÓRDÃO 752 GUACUI –

ES j. 15/06/2004 Relator(a) FERNANDO NEVES DA SILVA;

Publicação DJ – Diário de Justiça, Volume 1, Data 06/08/2004,

Página 163 RJTSE – Revista de Jurisprudência do TSE, Volume 15,

Tomo 2, Página 111)

No presente caso, pensamos que resta inafastável a presença

daquela potencialidade se considerarmos a quantidade de recursos e o número de

cheques envolvidos no suposto “programa assistencial” discutido acima, o qual

chegou, de acordo com as cifras informadas pelo Tribunal de Contas do Estado, a

astronômicos 35.000 (trinta e cinco mil) beneficiados com cheques em 2006,

abrangendo mais de R$ 3.500.000,00 (três milhões e quinhentos mil reais) .

Tais cheques, como já explicado, foram distribuídos entre pessoas

supostamente da camada mais humilde da população paraibana em diversos

municípios selecionados por critérios subjetivos da administração estadual, sendo

ostensivamente associados à figura do Governador candidato a reeleição.

Sabe-se perfeitamente do impacto eleitoral que esse tipo de

benesse pública pode trazer em favor do administrador candidato à reeleição,

especialmente considerando-se o seu efeito multiplicador dentre familiares e outros

possíveis eleitores beneficiários, os quais tendem a ser gratos à pessoa do

governante e a esperar idêntico benefício no futuro.

19

Por essa evidente razão, o legislador manifestou, com a edição da

Lei 9.504/97, notável preocupação com o uso desse tipo de expediente em favor de

candidaturas, prevendo naquele diploma legal a conduta vedada a agentes públicos

insculpida no art. 73, IV, acima transcrito.

E mais, recentemente, o legislador entendeu por bem estabelecer

vedação mais específica à criação de programas assistenciais em pleno ano

eleitoral, isto em atenção à realidade vivenciada em todo o país, especialmente nos

pequenos Municípios interioranos, em que surgem notórios indícios da criação e

manipulação de tais programas em benefício de candidaturas à reeleição (vide §10º

daquele mesmo dispositivo, introduzido pela Lei 11.300/2006).

Portanto, extrai-se do próprio sistema normativo eleitoral a

conclusão de que condutas como a ora debatida têm especial eficácia para

influenciar largos contingentes do eleitorado e portanto devem ser combatidas de

modo exemplar pela Justiça Eleitoral, permitindo-se até mesmo, em sede de ação

de investigação judicial eleitoral, a cassação de diplomas sem que se cogite acerca

do aludido requisito jurisprudencial da potencialidade.

Sendo assim, mesmo que se exija aquele requisito para fins de

caracterização do conceito genérico de abuso de poder, tais condutas devem ter um

tratamento muito mais rigoroso quando de sua apreciação, punindo-se como abuso

qualquer conduta daquela espécie que assuma aspecto quantitativo mais

significativo.

Não se pode perder de vista que a presente investigação versa

sobre uma das questões mais tormentosas para os operadores do direito na seara

eleitoral, qual seja os efeitos nocivos para o processo eleitoral advindos da utilização

abusiva do assistencialismo estatal, o qual tem notório impacto na formação da

vontade popular, a ponto de ser objeto de previsões normativas específicas e

rigorosas por parte do legislador em matéria eleitoral.

Merece registro ainda, embora entendamos que esse ponto não seja

o mais relevante para aferição da dita potencialidade, a pequena diferença entre a

votação dos recorridos e dos integrantes da chapa majoritária que restou em

segundo lugar nas eleições 2006 para os cargos em tela, em ambos os turnos

(17.650 no 1º turno e 52.833 no segundo turno).

A tese defensiva de que aludida potencialidade estaria afastada ante

a constatação de que o primeiro representado não teria agregado densidade

eleitoral na eleição de 2006 em relação a de 2002, não merece ser acolhida

porquanto tenta comparar o apoiamento do candidato há quatro anos com o

resultado da eleição de 2006.

Ora, a única comparação que poderia indicar de forma aritmética,

como querem os representados, a potencialidade da conduta ter influenciado o

pleito, seria o cotejo do resultado das eleições com a aceitação do primeiro

representado junto ao eleitorado no momento imediatamente anterior ao início da

distribuição de cheques pelo governo do estado o que, obviamente, não pode ser

mensurado. Ademais, como dito, tal verificação aritmética da potencialidade já foi de

há muito afastada pela jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral.

20

Da mesma forma, a constatação de que o primeiro investigado teria

sofrido derrota eleitoral em municípios onde ocorreram as Cirandas de Serviços não

traz qualquer indício da potencialidade ou da falta dela, porque, de modo análogo ao

raciocínio anterior, não temos como mensurar como estava o apoiamento do

candidato no período imediatamente anterior a realização daqueles eventos em tais

municípios.

Poderíamos supor que o primeiro investigado perdeu por 0,26% no

conjunto dos votos nos municípios onde ocorreram as cirandas de serviços e que,

caso não tivesse realizado as condutas em discussão, teria perdido por muito mais.

Ou até mesmo que foram justamente escolhidos para a realização

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